Elämme antroposeenissä, jossa ihmisen toiminta on tärkein maapallon luontoa muokkaava tekijä. Tämä tuo uusia haasteita kehityspolitiikalle ja -ohjelmille sekä niiden arvioinnille. Ilmastonmuutos on todellisuutta, jonka kanssa meidän on pakko elää ja yrittää sopeutua sen vaikutuksiin. Maaliskuussa 2022 hallitustenvälinen ilmastopaneeli, IPCC, julkaisi uusimman raporttinsa, jonka mukaan ilmastotuhot tapahtuvat luultua nopeammin. Lämpöaalloista, metsäpaloista, kuivuudesta, myrskyistä ja nousevasta merenpinnasta aiheutuu haittoja enenevässä määrin.
Ilmastonmuutos on kuitenkin vain yksi vakavista ympäristöongelmista. Luonnon monimuotoisuus niin laji kuin ekosysteemitasolla katoaa nopeammin kuin koskaan ennen ihmiskunnan olemassaolon aikana. Ilman, veden, maaperän ja merien saastuminen on yhä erittäin merkittävä syy ylikuolleisuuteen maailmassa, vaikka sitä ei tule puhtaan Suomen kantilta aina muistaneeksi. Maailma hukkuu jätteisiin, joita syntyy aina vain enemmän ihmisten vaurastuessa. Maailman meret kärsivät muovijätteistä.
Covid-pandemia on muistutus siitä, kuinka luonnon ja ihmisen terveys ja hyvinvointi ovat kiinteästi toisistaan riippuvaisia. Luonnon tasapainon rikkoontumisen seurauksena ovat lisääntyneet sellaiset zoonoosit, joissa virus siirtyy eläimistä ihmisiin. Kun ihmisen toiminta tunkeutuu syvemmälle aiemmin pilaantumattomaan luontoon ja metsät kaadetaan maatalouden, kaivostoiminnan ja rakentamisen tieltä, avaamme portin uusille viruksille ja hyödytämme niitä kantavia ihmisten parissa menestyviä eläimiä, kuten rottia ja lepakoita. Samaan aikaan esim. hyttysten levittämät taudit, kuten malaria, leviävät kohti napoja ilmaston lämmetessä.
Kaikella yllämainitulla on tärkeä sosioekonominen ulottuvuus. Haavoittuvassa asemassa olevat ihmiset ja kehitysmaat ovat myös alttiimpia ilmastonmuutokselle ja ympäristön pilaantumiselle, kun eriarvoisuus maiden välillä ja yhteiskuntien sisällä on kasvanut.
Evaluointi tarvitsee uuden perspektiivin
Tällä on merkitystä sille, kuinka arvioimme. Perinteisesti evaluointi katsoo ohjelmia sisältäpäin: tarkastellaan onko hanke tehnyt ennalta suunniteltuja asioita ja tuottanut sovittuja palveluita tai tuotteita. Tässä lähestymistavassa keskitytään arvioimaan ohjelman onnistumista erillään laajemmasta ympäristöstä ja välittämättä siitä, tapahtuiko varsinaista muutosta siihen asiantilaan, johon haluttiin vaikuttaa. Riskinä on, että yksittäinen evaluointi jää teknokraattiseksi rasti-ruutuun harjoitelmaksi.
Todellisen muutoksen aikaansaaminen vaatii, että kehitys- ja ympäristöpolitiikan ja ohjelmien tulee keskittyä kestämättömän kehityksen taustatekijöihin eikä vain oireisiin. Esimerkiksi Maailmanlaajuinen ympäristörahasto (Global Environment Facility, GEF) on siirtänyt strategiansa painopisteen yhteiskunnallisiin tekijöihin, joilla on eniten vaikutusta ympäristön tilaan. Sen uudet ohjelmat pyörivät ruoantuotannon, kaupunkien ja metsäkadon ympärillä sen sijaan, että rahoitettaisiin vain ympäristöystävällistä teknologiaa tai suojelualueiden perustamista. Myös näiden ohjelmien evaluointi vaatii uusia lähestymistapoja. Jos tarkastelemme vaikka maataloustuotantoa kestävän kehityksen kannalta, emme voi keskittyä ainoastaan paikallistason hankkeiden tarkasteluun irrallaan laajemmasta kokonaisuudesta. Kolme päivittäistä tuotetta – soijapavut, palmuöljy ja pihviliha – ovat vastuussa lähes 80 prosentista trooppisesta metsäkadosta. Niiden vaikutus linkittyy paikallistasolta pienviljelijätuotannosta kansainvälisen markkinoinnin ja kuljetuksen kautta kulutukseen meillä kotona. Nämä kaikki tasot on otettava huomioon niin ohjelmoinnissa kuin sen arvioinnissakin.
Tässä muutamia ajatuksia siitä, mitä tämä kaikki merkitsee evaluoinnille. Ensinnäkin, evaluoinnin tulee hahmottaa sen kohde kokonaisvaltaisesti. Jokainen interventio tapahtuu laajemmassa kontekstissa, ja se konteksti vaikuttaa monella tapaa intervention menestykseen. GEFin itsenäisessä evaluointitoimistossa teimme hiljattain kolme evaluointia rahaston toiminnasta kolmessa eri maaryhmässä: vähiten kehittyneissä maissa, pienissä saarivaltioissa ja haavoittuvaisissa maissa tai tilanteissa. Evaluoinnit osoittivat selvästi, kuinka maan tai alueen tilanne voi heikentää tilastollisesti merkittävästi ohjelmien tuloksia. Vaikuttavat tekijät liittyvät mm. turvallisuustilanteeseen, poliittiseen epävarmuuteen ja heikkoihin instituutioihin. Jokaisessa maaryhmässä on omat erityispiirteensä ja niiden sisällä jokainen maa on erilainen. Tämä kyseenalaistaa universaalien ”parhaiden käytäntöjen” löytämisen.
Kaikki ohjelmat toimivat laajemmassa järjestelmässä, jossa eri osat – talous, politiikka, sosiaalinen ulottuvuus, muut ohjelmat – ovat toistensa kanssa vuorovaikutuksessa. Ei ole siten mielekästä tarkastella erillisiä hankkeita eristyksessä tästä muusta ympäristöstä. Näemme usein tilanteita, joissa hankkeet ovat saavuttaneet kaikki tavoitteensa, mutta niiden vaikutus laajempaan systeemiin on merkityksetön, koska muut seikat tekevät tavoitteet tyhjiksi. Ympäristöohjelmissa tämä on valitettavan usein lopputulos. Vaikka maailmanlaajuisesti ympäristörahoitus on noussut tietoisuuden ja kansainvälisten sopimusten myötä, jää se pahasti jälkeen ympäristöön negatiivisesti vaikuttavista toimista. Kokonaisrahoitus julkisista ja yksityisistä lähteistä ilmastonmuutoksen hillintään on nykyisin arviolta 590 miljardin euron vuosiluokkaa, kun taas maat käyttävät Kansainvälisen valuuttarahaston (International Monetary Fund, IMF) mukaan noin 5,4 biljoonaa euroa vuodessa yksinomaan fossiilisten polttoaineiden tukemiseen!
Toiseksi on tärkeää ottaa evaluoinnissa huomioon sekä ihmisten että luonnon järjestelmät. On mahdotonta saavuttaa kestävää kehitystä, jos keskitymme yhteen toisen unohtaen. Jos luonnon järjestelmät hajoavat, voimme unohtaa myös sosiaalisen ja taloudellisen kehityksen, sillä ne perustuvat hyvin pitkälti luonnonvaroihin ja vakaaseen ympäristöön. Viime vuonna julkaistu Dasguptan raportti luonnon monimuotoisuudesta tekee tämän selväksi.
Tämä ei päde yksinomaan ympäristöohjelmien arviointiin vaan ennen kaikkea ohjelmiin, joiden kohteena on taloudellinen kehitys. Voidaan näet todeta melko kategorisesti, että kaikella ihmisen toiminnalla on ympäristövaikutuksia. Ne voivat olla positiivisia tai negatiivisia, tarkoitettuja tai tarkoittamattomia, mutta evaluoinnin on silti tuotava ne esiin. Tässä siis toinen syy, miksi evaluointi ei voi keskittyä vain tarkastelemaan onko ohjelma tehnyt sen, mitä lupasi. Evaluoinnin täytyy identifioida odottamattomat vaikutukset, ei ainoastaan ympäristölle, mutta myös haavoittuville ryhmille, vähemmistöille, naisille, alkuperäiskansoille jne. On selvää, että jos nämä vaikutukset eivät ole olleet ennalta nähtävissä, niitä ei myöskään ole huomioitu ohjelman muutosteoriassa. Siksi evaluoinnin pitää katsoa kokonaisuutta laajemmin.
Monissa tapauksissa ei ole mahdollista löytää kaikkia niin luontoa kuin ihmistä hyödyttäviä ratkaisuja, vaan tarvitaan kompromisseja. Evaluoinnin rooli ei ole päättää, mitä sellaisissa tapauksissa tulee tehdä, mutta sen velvollisuus on tuoda esiin mahdolliset ristiriidat esim. luonnonsuojelun ja taloudellisen kehityksen välillä. Evaluointi voi myös valottaa synergisiä tilanteita, joissa kaikkien tahojen edut on pystytty maksimoimaan, ja siten edistää tietoa asian tiimoilta.
Metodit evaluointikysymysten mukaan
Kaikki yllämainittu vaatii monimetodista lähestymistapaa evaluoinnille. Ei ole olemassa ”kultastandardia,” jossa yksi menetelmä olisi aina muita parempi. Esimerkiksi kokeelliset menetelmät, joissa hankkeen tuloksia kohderyhmälle verrataan tilastollisesti kontrolliryhmään hankkeen ulkopuolella, ovat usein hyvin vaikeita käyttää todellisissa tilanteissa, joissa puntarissa on ihmisten ja luonnon hyvinvointi. Niiden käyttö voi sopia tarkasti rajattuihin hankkeisiin, mutta ei ohjelmatasolla tai laajempien yhteyksien ymmärtämiseen. Vaikka joissain tilanteissa voitaisiinkin näyttää tilastollisia eroja hankkeen kohderyhmän ja kontrolliryhmän välillä, on niiden selittäminen vaikeaa pelkän tilastoanalyysin kautta.
Koska GEFin hankkeet keskittyvät ympäristöön, käytämme niiden arviointiin usein geospatiaalisia menetelmiä. Kaukokartoitus auttaa näkemään muutokset aikajaksojen yli vaikkapa kasvillisuuden tuottavuudessa, metsäpeitteessä ja -tyypeissä, maaperän eroosiossa tai asutuksen ja tieverkon laajentumisessa. Tarvitsemme muita tiedonlähteitä, jotta voimme ymmärtää muutoksiin vaikuttaneet tekijät. Kenttätyö ja haastattelut ovat tärkeitä, mutta vastauksia voi myös etsiä jo julkaistusta kirjallisuudesta. Esimerkiksi evaluointimme GEFin metsänsuojeluhankkeista Kambodzhassa ja Vietnamissa paljasti, miten sama lähestymistapa johti varsin erilaisiin tuloksiin maitten välillä. Näiden erojen selittäminen vaati evaluaattoreiltamme paneutumista tieteellisiin artikkeleihin ja paikalliseen tutkimukseen. Näistä selvisivät ne poliittiset, sosiaaliset ja taloudelliset tekijät, joiden johdosta hankkeiden vaikutukset erosivat toisistaan niin merkittävästi.
Evaluointi voi auttaa meitä hillitsemään tehokkaammin ilmastonmuutosta ja ympäristön tuhoutumista. Tämä kuitenkin vaatii evaluoinnilta uutta, laajempaa perspektiiviä. Meidän on tarkasteltava ohjelmia ja hankkeita kokonaisvaltaisesti. Systeemiteoreettisesti nähtynä nämä ovat osa laajempaa rakennetta. Pystymme näkemään ihmisen ja luonnonjärjestelmät yhtenä toisiinsa liittyvänä kokonaisuutena ja myös huomioimaan ennakoimattomat vaikutukset. Tällöin evaluointi pystyy tuottamaan hyödyllistä tietoa perusteellisemman muutoksen aikaansaamiseksi.
[Published originally in the 2021 Annual Report on Evaluation by the Ministry of Foreign Affairs of Finland.]
No comments:
Post a Comment